Прогнозування місцевих бюджетів на 2025 рік: аналіз реверсної дотації, субвенцій та податкового адміністрування | UACRISIS.ORG
Сьогодні в Україні затверджена бюджетна декларація на період 2025-2027 років — це документ середньострокового бюджетного планування, який становить основу для формування державного бюджету та прогнозів для місцевих бюджетів. Однак прогнози щодо місцевих фінансів викликають більше запитань, ніж відповідей. Тому темою сьомого діалогу "Децентралізація на звʼязку" стали тенденції та ризики укріплення фінансової спроможності територіальних громад і місцевих бюджетів на 2025 рік. Учасники не лише проаналізували основні тенденції поповнення місцевих бюджетів, але й обговорили шляхи підвищення фінансової спроможності громад, а також повернулися до питання надання органам місцевого самоврядування повноважень у сфері податкового адміністрування.
Участь у події взяли представники Міністерства фінансів України, Міністерства інфраструктури України, Міністерства освіти і науки України, Комітету ВРУ з питань бюджету, Державного агентства розвитку туризму, асоціацій органів місцевого самоврядування, голови територіальних громад, експерти.
"Децентралізація на зв'язку" - це спільний проект, що реалізується в рамках Програми USAID "Децентралізація приносить кращі результати та ефективність" (DOBRE), за підтримки Українського кризового медіа-центру, Офісу Конгресу місцевих і регіональних влад при Президентові України, Всеукраїнської асоціації об'єднаних територіальних громад та порталу "Децентралізація". Ця ініціатива включає інформаційні заходи, які спрямовані на підвищення обізнаності щодо реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади, зокрема, щодо розвитку спроможних громад.
Потенційні можливості і резерви посилення фінансової спроможності громад
Олександр Корінний, голова Всеукраїнської Асоціації об'єднаних територіальних громад (ОТГ) та керівник Новоукраїнської громади Кіровоградської області, поділився думками членів асоціації, які були затверджені на нещодавніх зборах. Одним із шляхів зміцнення фінансової спроможності громад він вважає повернення частки податку на доходи фізичних осіб (ПДФО) до рівня 64%, замість запропонованих 60% у Бюджетній декларації. На переконання Олександра Корінного, таке рішення дозволить знизити втрати в часи, коли громади не можуть підвищити тарифи до економічно обґрунтованих показників. Ще один варіант, який пропонує асоціація, полягає у відновленні зарахування "військового" або "силового" ПДФО до місцевих бюджетів. Олександр Корінний зазначив, що податки працівників Державної служби з надзвичайних ситуацій, поліції, територіальних центрів комплектування та Служби безпеки України, які проживають і працюють у громадах, раніше постійно надходили до місцевих бюджетів і становили важливу підтримку для них. На його думку, ці кошти дозволили б громадам більш ефективно надавати допомогу військовим, які звертаються за підтримкою саме до місцевої влади.
У контексті фінансової спроможності громад Олександр Корінний згадав і про надання місцевим органам влади повноважень у частині адміністрування місцевих податків і зборів.
"Ті громади, які готові створити відповідні підрозділи і взяти на себе функцію адміністрування місцевих податків і зборів, мають отримати це право від законодавця. Ті, хто не спроможний виконувати ці функції, можуть робити це згідно з законом про співпрацю органів місцевого самоврядування і створювати, наприклад, спільні робочі органи і допомагати один одному адмініструвати ці податки", - додав Олександр Корінний.
Василь Коваль, голова платформи "Місцеві бюджети та фінанси" Всеукраїнської Асоціації ОТГ та керівник Підберізцівської територіальної громади у Львівській області, висловлює занепокоєння щодо недостатності повноважень органів місцевого самоврядування, які не можуть безпосередньо впливати на формування бюджету за ключовими напрямками. Він наводить приклад стягнення заборгованостей з земельного податку, що в окремих громадах може досягати 500 тисяч гривень. Іншим прикладом є проблеми з доступом до баз даних і реєстрів, що призводить до втрат надходжень через недостатню інформацію.
"Ми розуміємо, що першим маленьким кроком по адмініструванню місцевих податків і зборів є підписаний Меморандум про співробітництво між всеукраїнськими асоціаціями місцевого самоврядування та Мінекономіки, Мінагрополітики, Держгеокадастром, Державною податковою службою. Громадам сьогодні бракує повноважень по інвентаризації майна, землі, стосовно стягнення боргів через судові процеси. Проте мушу визнати, що є громади, які не готові взяти на себе адміністрування через брак кадрів, інформаційні системи тощо. Тому я підтримую ідею, щоби повноваження по адмініструванню податків і зборів органи місцевого самоврядування приймали за рішенням сесії".
"Київ потребує скасування реверсної дотації" та інші міфи про цю систему фінансування.
Тема реверсної дотації є однією з найгарячіших у сфері місцевих бюджетів, зазначає Олександр Слобожан, виконавчий директор Асоціації міст України. Реверсна дотація представляє собою фінансові ресурси, які переказуються з місцевих бюджетів до державного, з метою вирівнювання податкоспроможності регіонів. У 2024 році ця дотація не була вилучена, але наразі тривають дискусії щодо можливого її повторного впровадження. Це питання стало обросло численними міфами про те, хто саме отримає найбільшу вигоду від цієї ініціативи.
"Програють в першу чергу ті громади, хто не має реверсу. У тих, хто має - просто вилучать цей обсяг. Коли відберуть цей реверс - базова дотація одразу автоматично зменшиться на цю цифру. І буде, як з військовим ПДФО. Ті, хто не мали військового ПДФО, теж почали отримувати менше базової дотації, хоча в них нічого не вилучали. Бо так побудована система вирівнювання. Не ведіться на міфи, що це стосується обласних центрів. Реверс мають 240 територіальних громад в Україні, 78% із яких - це сільські, селищні й малі міста. І в структурі їхніх бюджетів - це шалені кошти", - говорить Олександр Слобожан.
Олександр Слобожан наводить у прикладі місто Вінницю, де зменшення реверсної частки на 5% не матиме значного впливу. Однак для селищних або сільських громад така зміна буде помітнішою.
"Київ встановлює ставку податку на доходи фізичних осіб на рівні 40% і не застосовує механізм реверсного фінансування. Це місто зовсім не бере участі в системі вирівнювання. Не вірте міфам про те, що це приносить вигоду Києву. Ми спільно з вами відстоюємо інтереси саме найменших громад, де населення не перевищує 100 тисяч осіб," - зазначив Олександр Слобожан.
Шість пунктів від Міністерства інфраструктури
Віталій Проценко, в.о. директора стратегічного планування Мінінфраструктури, зазначив, що міністерство рекомендує врахувати шість важливих пунктів під час напрацювання законодавчих ініціатив задля посилення фінансової спроможності громад. За словами посадовця, вони входять до рекомендацій від Європейської комісії.
Ми пропонуємо оновити механізми нарахування податку на доходи фізичних осіб відповідно до місця фактичного перебування громадян. Дохід має надходити до місцевого бюджету в тих населених пунктах, де люди працюють, голосують та отримують послуги, а не за адресою реєстрації юридичних осіб, як це відбувається нині. Багато європейських країн вже використовують таку практику, що дозволяє їм збалансувати місцеві бюджети та сприяти соціально-економічному розвитку як регіонів, так і окремих територій. На нашу думку, формула фінансування, що забезпечує підтримку органам місцевого самоврядування та регіонам, є застарілою і потребує перегляду.
Передача повноважень зі сторони держави до органу місцевого самоврядування обов'язково має бути підкріплена фінансовим ресурсом. Міністерство підтримує рішення надати органам місцевого самоврядування можливість самостійно адмініструвати місцеві податки та збори. Вони в цьому зацікавлені, як ніхто інший. Також хочу звернути увагу, що в нас є зобов'язання переглянути систему розмежування повноважень між центральними органами виконавчої влади, регіональними владами, органами місцевого самоврядування. І під час підготовки цієї концепції ми маємо враховувати, яким фінансовим ресурсом будуть підкріплятися виконання цих повноважень.
Якщо в Податковий кодекс вносять зміни, ми не можемо позбавляти громади жодного джерела податкових надходжень. Ми усвідомлюємо поточну ситуацію, і у випадку змін необхідно вести діалог з асоціаціями та нашим міністерством, щоб спільно шукати рішення, а не забирати доходи у громад, - зазначив Віталій Проценко, в.о. директора стратегічного планування Міністерства інфраструктури.
Які заяви робить Міністерство фінансів щодо місцевих бюджетів?
В умовах війни надзвичайно важко отримати достовірну статистику, яка б дозволила проводити розрахунки або створювати моделі наповнення місцевих бюджетів. Цю думку висловив Олександр Корень, керівник Департаменту політики міжбюджетних відносин та місцевих бюджетів Міністерства фінансів України.
"Будь-які фінансові обчислення потребують ясності. Яка ситуація на сьогодні з законодавством про місцеве самоврядування в контексті повноважень? Хто відповідальний за планування витрат і яким чином їх можна оцінити? Без чітких відповідей на питання щодо розподілу повноважень між різними рівнями, ми не зможемо створити справедливу формулу. Будь-яка така формула навряд чи задовольнить усіх, адже вона буде діяти однаково для всіх. І не зможе врахувати унікальні особливості різних громад. Ці особливості важко передбачити, оскільки кожна громада має свої специфічні потреби, які не повторюються в інших. На жаль, їх важко включити в загальний формульний підхід", - підкреслив Олександр Корень.
На думку Олександра Кореня, щоби визначити оптимальну частку ПДФО, які б отримували громади, потрібно зробити чіткі розрахунки. Зокрема, мова велася про перелік обовʼязкових послуг, за які відповідатимуть ОМС повсюдно в усіх громадах, а також додаткових - тих, які громада може собі дозволити.
Ці моменти мають велике значення для створення чіткого механізму та підрахунку даних. Адже незалежно від того, чи це 64%, 75% чи 100%, завжди знайдуться ті, хто вважатиме, що цього недостатньо, - підкреслив Олександр Корень. - В умовах війни ми не зможемо провести жодне моделювання, яке б дало відповіді на всі запитання. Після війни ми матимемо різні види територій. Навіть до війни у нас були труднощі з місцевою статистикою, але війна додала ще більше викликів. Наприклад, прикордонні райони матимуть свої особливості протягом не одного року після завершення конфлікту. Це, у свою чергу, вплине не лише на роботу органів місцевого самоврядування, а й, перш за все, на економіку цих регіонів. А економіка є основою будь-якої територіальної громади.
Стосовно 2025 року Олександр Корень додав, що на громади чекають зміни в підходах до горизонтального вирівнювання і розрахунку міжбюджетних трансфертів, пов'язаних із вирівнюванням. Вони, зокрема, будуть враховувати чисельність внутрішньо переміщених осіб, які є на територіях, зареєстровану чисельність за даними Міністерства соціальної політики. Про всі зміни буде повідомлено в інструктивному листі, після чого відбудуться обговорення пропозицій із ОМС та асоціаціями.
"Те, що озвучують зараз громади, це їхні нагальні й актуальні потреби. Але питання в тому, що всі ці пропозиції коштують не менше 100 мільярдів гривень. Їх, на жаль, у бюджеті немає. Тому будуть прийматися певні компромісні рішення, але вони всі будуть виходити саме з фінансової основи, можливості забезпечити те, що буде прийнято ресурсом державного бюджету", - додав Олександр Корень.
Які основні тренди та загрози виявляються у місцевих бюджетах?
Які основні тренди та загрози виявляються у місцевих бюджетах? Тетяна Паутова, фахівчиня з питань місцевих бюджетів та фінансового управління Програми USAID DOBRE, зазначила, що зараз українська економіка перебуває в умовах воєнного стану. Коли мова йшла про вилучення певних надходжень із місцевих бюджет раніше, Тетяна Паутова говорить, що виступала проти. Втім на сьогодні є стратегічні державні потреби, які доводиться закривати такими рішеннями.
"Коли ми говоримо про фінансування тієї ж базової дотації, інших дотацій, ми маємо розуміти, що у нас з'явилися такі громади, які не можуть вижити без державного фінансування. Хоча ще три роки тому вони були достатньо спроможними, - розповіла Тетяна Паутова. - Має бути консенсус між органами місцевого самоврядування, між органами державної влади, державною політикою стосовно того, що треба розуміти, що у нас воєнний стан і воєнна економіка. Можливо, зараз при плануванні бюджетів треба дуже ретельно оцінювати, що дійсно потрібно, що, можливо, не потрібно".
Тетяна Паутова представила ключові тренди та загрози, що стосуються бюджетів територіальних громад, ґрунтуючись на дослідженні 60 громад-партнерів програми USAID DOBRE.
"Щодо місцевих податків і зборів, необхідно переглянути систему їх адміністрування. Вона повинна бути ефективною. Місцеві органи влади справді потребують розширення своїх повноважень для ефективного управління цими питаннями," - зазначила Тетяна Паутова.
Якою мірою в бюджетній декларації враховані інтереси держави та потреби місцевого самоврядування?
Володимир Гевко, який обіймає посаду заступника голови Комітету Верховної Ради України з бюджетних питань та є народним депутатом, підкреслив, що щорічно виникають певні суперечності між центральною та місцевою адміністрацією щодо складання бюджету. Однак у нинішніх умовах воєнного стану ще зарано робити висновки про конкретні бюджетні показники.
Володимир Гевко зазначив, що, згідно з висловленнями Президента України, всі бюджети - як державний, так і місцевий - повинні відповідати головному пріоритету, а саме забезпеченню оборони. Другим важливим напрямком, який ми маємо на сьогодні, є соціальна стійкість країни, кожного населеного пункту та громади, тобто, захист нормальних умов життя для людей. У зв'язку з цим законодавчі ініціативи, що розглядатимуться в бюджетній сфері, повинні бути спрямовані в першу чергу на дві ключові цілі - на перемогу та відновлення, а вже потім - на інші аспекти.
Найновіші прогнози стосовно державного та місцевих бюджетів на 2025 рік викладені у бюджетній декларації на 2025-2027 роки, яка вже отримала схвалення від Уряду. Володимир Гевко зазначає, що цей документ викликав активні обговорення, оскільки вперше поряд з визначенням завдань і шляхів реалізації бюджетної політики для місцевих бюджетів на середньострокову перспективу, декларація містить загальні прогнозні показники міжбюджетних трансфертів, а також доходів і витрат місцевих бюджетів.
Комітет підготував низку рекомендацій, серед яких було запропоновано направлення 60% податку на доходи фізичних осіб до місцевих бюджетів. Однак ці пропозиції не знайшли підтримки серед громад. У зв'язку з цим бюджетний комітет вирішив переглянути окремі пункти та представить новий підхід:
Враховуючи позицію органів місцевого самоврядування, наш комітет надав уряду рекомендації під час підготовки проекту закону про державний бюджет на 2025 рік. Це стосується зміцнення фінансової спроможності територіальних громад, зокрема, необхідності забезпечити зарахування 64% ПДФО до бюджетів цих громад, як це було в попередні роки. Також важливо зупинити дію норм кодексу, які передбачають передачу реверсної дотації з місцевих бюджетів до державного бюджету. Крім того, наш комітет настійно рекомендує уряду вжити заходів для пошуку ресурсів, які б дозволили компенсувати заборгованість у різниці тарифів відповідно до вже встановленого законодавством порядку. Також необхідно забезпечити, щоб держава не передавала повноваження органам місцевого самоврядування без відповіднього фінансового забезпечення. Важливо зберегти стабільність джерел наповнення місцевих бюджетів, забезпечивши компенсацію витрат у випадку зменшення цих джерел. Крім того, слід зосередитися на відновленні і розвитку регіонів і громад, використовуючи кошти Державного фонду регіонального розвитку, який раніше активно функціонував. Ми вже доручили уряду розглянути можливість відновлення цієї діяльності, - зазначив Володимир Гевко.
Оплачені адміністративні послуги як інструмент поповнення бюджетів на місцевому рівні.
Віктор Тимощук, заступник голови правління Центру політико-правових реформ, зазначив, що більша увага приділяється ПДФО та іншим більш вагомим надходженням у той час, коли губляться безоплатні адміністративні послуги. Завдяки цьому місцеві бюджети могли би мати невеликий, але стабільний спосіб доходу. І особливо, на думку Віктора Тимощука, це допомогло би невеликим громадам, на плечі яких обовʼязком впали ЦПАПи, які не дають прибутку через велику кількість безоплатних послуг.
Центри надання адміністративних послуг (ЦНАПи) зобов'язані пропонувати визначений набір послуг. Наразі він складає від 300 до 400 послуг, і кожного місяця додаються нові. Органи місцевого самоврядування не можуть ігнорувати ці послуги, оскільки вони включають питання, пов'язані з внутрішньо переміщеними особами, ветеранами, програмою "єВідновлення" та інші важливі аспекти. Обсяг цих запитів постійно зростає. Важливо зазначити, що 90% з цих послуг є безкоштовними, зокрема реєстрація бізнесу, земельні питання, акти цивільного стану та вклеювання фотографій у паспорт. Якщо споживач не платить за ці послуги, фінансування лягає на бюджет. Необхідно виділяти кошти на ці послуги, адже державні ресурси мають йти на оборону. Законопроєкт 4380, що розглядається у парламенті, пропонує ввести помірні платіжні збори для 170 послуг із загального переліку у 2200. Суми в 100 або 200 гривень не стануть значним тягарем для громадян, адже вони не користуються адміністративними послугами щодня. Витратити 100 гривень раз на рік вигідніше, ніж ризикувати, що ці послуги стануть недоступними або переноситимуться до віддалених районів, як це відбувається в багатьох інших системах, - зазначив заступник голови правління Центру політико-правових реформ.
За словами Віктора Тимощука, навіть електронні послуги потребують фінансування. Хоч і немає витрати на папір та картриджі, але утримання реєстрів коштує великих коштів. На зараз підтримувати цифровізацію допомагають міжнародні проєкти, проте, говорить Віктор Тимощук, це не триватиме вічно.
Як громадам планувати свої бюджети зі зменшенням освітньої субвенції?
Прогнозований обсяг бюджетної субвенції у наступному році буде майже на 4 мільярди менший, ніж у 2024 році. Анастасія Софієнко, генеральна директорка директорату стратегічного планування та відновлення Міністерства освіти і науки України, зазначила, що остаточний розмір субвенції буде залежати від використання першого тарифного розряду. За словами посадовиці, в Україні зменшується кількість учнів, що безпосередньо впливає на обсяг субвенції.
Для оптимального використання субвенцій у 2024 році Міністерство освіти ініціювало додатковий збір інформації від громад, що включає дані про тарифікацію та кількість вчителів на початку навчального року. Ці відомості підлягатимуть аналізу в контексті залишків освітньої субвенції, додаткових дотацій та фінансової спроможності місцевих громад. У разі необхідності забезпечення виплат зарплат вчителям у громадах, які не можуть впоратися з цим самостійно, Міністерство освіти розгляне можливість перерозподілу резервів освітньої субвенції. Така стратегія вже застосовувалася протягом останніх двох років.
Розрахунок освітньої субвенції на 2025 рік, за словами Анастасії Софієнко, буде здійснюватися на основі статистики зі системи АІКОМ. Від початку повномасштабної війни її використовують для збору персональних даних учнів. Наразі здійснюють модернізацію системи, щоби дані звірялися з зовнішніми державними реєстрами.
"Основна формула для визначення освітньої субвенції залишиться незмінною. Ми розділимо загальну кількість учнів на розрахункову наповнюваність класів, що дозволить визначити оптимальну кількість класів, які варто фінансувати. У наступному році ми плануємо ще більше деталізувати розподіл учнів, розділивши їх на менші групи: у традиційних класах, за дистанційною формою навчання, а також в індивідуальному, екстернатному та сімейному форматах. Це дозволить нам точніше відобразити реальну ситуацію", - зазначила генеральна директорка директорату стратегічного планування та відновлення Міністерства освіти і науки України.
За словами Анастасії Софієнко, залишається проблема оптимізації мережі, яка залишається не ефективною. Додаткова субвенція Міносвіти на укриття, автобуси, харчоблоки, буде надаватися в першу чергу для великих оптимізованих шкіл. Посадовиця говорить, що це може бути стимулом оптимізувати мережу.
Які способи існують для підвищення фінансових можливостей місцевих громад через розвиток туристичної індустрії?
Нещодавно вступила в силу постанова, що визначає порядок ведення єдиного туристичного реєстру. Основною метою створення цього реєстру є забезпечення прозорості та рівних умов на ринку туристичних послуг. Повноцінний запуск реєстру має на меті сприяти детінізації туристичної сфери, адже він дозволить здійснювати облік готелів та туристичних операторів. Проте варто зазначити, що участь у цьому реєстрі є добровільною. За таких умов багато невеликих зелених садиб та інших подібних закладів можуть залишитися поза його межами. Якщо врахувати, що туристичний збір є одним із місцевих податків, то за умови чесної гри всіх учасників ринку, його надходження могли б значно поповнити місцеві бюджети.
Мар'яна Олеськів, керівник Державного агентства розвитку туризму, зазначає, що індустрія гостинності в Україні є однією з найбільш тіньових. Наразі фінансові показники туристичного сектора повернулися до рівня 2021 року. За словами Олеськів, багато готелів намагаються знайти легальні шляхи для зменшення податкових зобов'язань, працюючи не як юридичні особи, а в статусі фізичних осіб-підприємців. Водночас, вони офіційно оформляють лише найменшу кількість працівників. Коли готель функціонує як ФОП, він не має можливості отримувати безготівкові платежі від компаній, що змушує їх приймати оплату готівкою, що, в свою чергу, сприяє обігу необлікованих коштів. На думку Мар'яни Олеськів, ця проблема є особливо вираженою в регіонах з високою туристичною активністю.
"Мова йде про туристичний збір, але загалом є велика тінізація. Що дозволяє єдиний туристичний реєстр? Це спробувати те, що ми зараз робимо, зокрема новою постановою про категоризацію засобів розміщення, яка є відповідно до чинного закону про туризм обов'язковою для всіх, хто надає. Якщо ми її виписуємо в постанові, вона є обов'язковою. Засоби розміщення зможуть отримувати різного роду категорії, це готелі, садиби зелені, будинки відпочинку, апартаменти і інше, і реєструватися в єдиному туристичному реєстрі. Тобто якщо ми визначимо рамку, вони не матимуть права працювати без отримання категорії. І є друга проблема - контролю. Навіть на сьогодні готелі не мали би права працювати без отримання зірки, але у нас лише 200 готелів, які отримали зірковість в Україні. Ми явно розуміємо, що готелів є більше. Питання контролю завжди сприймається як тиск на бізнес. Але, з іншого боку, це оптимальна організація його роботи", - пояснила голова Державного агентства розвитку туризму.
За словами Марʼяни Олеськів, не вистачає повноважень у громадах, які зможуть це контролювати. Бо вони - безпосередньо ті, хто найбільше зацікавлені.
Of course! Please provide the text you would like me to make unique.
Переглянути відео сьомого випуску публічного діалогу "Децентралізація на зв'язку", що має назву "Місцеві бюджети 2025 - тенденції та ризики зміцнення фінансової спроможності громад", можна на YouTube-каналі #DOBRE_практики.
